讓矽谷巨頭喪膽的歐盟《數位市場法案》,內容都規定了些什麼?

讓矽谷巨頭喪膽的歐盟《數位市場法案》,內容都規定了些什麼?

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「她真的很討厭美國。」 

四年前,前任美國總統川普在七國集團峰會上,向各國首腦們公開抱怨了瑪格麗特·韋斯塔格(Margrethe Vestager)——這位向來以「嚴厲」著稱的歐盟反壟斷主管。 

瑪格麗特·韋斯塔格是歐盟技術管理單位的強硬派,也是重要的推動者。任職歐盟委員會競爭專員期間,她因頻繁對Apple、Google等美國科技巨頭開出天價罰單而聲名在外,被稱作「矽谷女警」。 

眼下,她一以貫之的反壟斷行動計畫又有了突破性的實質進展。 

當地時間 3 月 24 日晚,在歐盟總部布魯塞爾,成員國和立法者針對《數位市場法案》(Digital Markets Act,簡稱 DMA)達成了一致協定,並公布了最終文本。 

這項新規將反壟斷治理的矛頭瞄準了Apple、Google、Meta(原 Facebook)、Amazon和Microsoft,旨在規制五大公司在歐洲的商業行為和市場主導地位。符合「守門人」標準的矽谷巨頭一旦違反法案規定,將面臨巨額罰款,甚至有被拆分的風險。 

法案的風格正如它的主導者瑪格麗特·韋斯塔格一樣,嚴格、強硬、好惡分明。外界評價 DMA 是「歐盟 20 年來首次全面修訂網際網路競爭規則」,也是「2018 年《一般資料保護條例》(GDPR)通過後,歐盟最全面的科技監管立法」,在全球範圍具有里程碑意義和深遠影響。 

該法案可能會重塑應用商店、線上廣告、電子商務、簡訊服務和其他日常數位工具的營運方式,改變大型科技公司現有的核心業務和商業模式。 

瑪格麗特·瑪格麗特·韋斯塔格格是歐盟數位監管立法的重要推動者。圖片來源:reuters就在 DMA 定稿一周後,瑪格麗特·韋斯塔格對外表示,另一項重磅的反壟斷姊妹提案——《數位服務法案》(Digital Services Act,簡稱 DSA)有望在 4 月內敲定,重點是平台對內容的監管責任和定向廣告。 

歐盟雙箭齊發,「守門人」自然不會坐以待斃。但經過一圈激烈的遊說之後,他們的抗議演說並未改變歐盟的態度和現實的立法走向。按照歐盟的立法程式,法律文本定稿之後,將交由歐洲議會和歐盟理事會進行投票表決,生效 6 個月後在各成員國施行。 

事實上,最後的投票環節不過是走個過場,瑪格麗特·韋斯塔格預計 DMA 將在今年 10 月生效。新規的靴子落地,真正前途未明的,是大西洋彼岸不甘心被馴服的網路大公司們。 

鐵娘子與「守門人」

在川普吐槽之前,Apple CEO 庫克也公開表達過對瑪格麗特·韋斯塔格的不滿,認為她讓Apple多交稅款是一場「政策不公」。 

在歐盟乃至全球,瑪格麗特·韋斯塔格是宣導網際網路反壟斷和科技監管的頭號旗手。她在 2014 年出任歐盟競爭事務專員,並在 2019 年被任命為歐盟委員會執行副主席,手握打造歐洲數位治理戰略的大權。 

她的同僚中,大部分人的權力都會受到種種限制,但她是個例外——不僅可以阻止公司合併,對私人辦公室發動突襲,還可以對跨國公司處以巨額罰款。 

外界忌憚於瑪格麗特·韋斯塔格的強大權力。在 Twitter 上,她的同事們被惡搞嘲諷為頭腦遲鈍的笨蛋,或詭計多端的政客。相比之下,瑪格麗特·韋斯塔格則被描畫成眼神睥睨高傲、手持兩把大戰斧的「中世紀武力女王」。 

歐盟反壟斷主管瑪格麗特·瑪格麗特·韋斯塔格格的漫畫形象。圖片來源:經濟學人正是在這位鐵娘子的推動下,DMA 從最初的提案一路加速,經過 16 個月就在立法機構內部達成協議,為最終的獲准生效奠定基礎。在歐盟的立法程式下,這一連串的行動已經足夠快節奏。 

DMA 中最受關注的內容,是首次明確了「守門人」的認定條件和標準。 

所謂「守門人」,是指大型網路線上平台企業。這些平台通常擁有巨大的財富,穩定佔據著市場主導地位,可以將龐大的使用者群體與企業聯繫起來,還掌握著關鍵的資料資源。 

按照法案規定,「守門人」需要同時符合以下條件: 

  1. 過去 3 個財年中,在歐盟的年營業額至少為 75 億歐元,或者市值至少為 750 億歐元;
  2. 在歐盟每月至少有 4500 萬終端使用者,每年至少有 1 萬名企業級用戶;
  3. 必須控制至少 3 個歐盟成員國的一項或多項核心平台服務,例如應用商店、搜尋引擎、社群媒體、雲端服務、線上廣告和瀏覽器。

按照這些標準列出名單,確定有資格成為「守門人」的,均是全球市值排行榜上名列前茅的美國科技公司。Apple、Google、Meta、Amazon和Microsoft都在「圍獵」的範疇。歐盟本土的網際網路公司中,只有 Spotify 有望成為其中一員,但目前的實力還夠不上。 

不過,瑪格麗特·韋斯塔格否認 DMA 僅針對美國。「DMA 不是針對某些企業或某些企業的國籍。」她在去年接受英國《金融時報》採訪時說:「我們試圖弄清楚誰應該在治理範圍內,誰有可能成為『守門人』,這與市場效應有關。」 

DMA 的另一個看點是高額的罰金標準。如果「守門人」違反規定,歐盟委員會可以對其處以上一年度全球收入 10% 的罰款;如果是屢犯,比例可以提高到 20%。 

例如,Apple在 2021 財年的總營收達到了 3658 億美元。如果歐盟對其下達反壟斷罰單,按照 10% 的比例,「富可敵國」的Apple可能要割肉近 366 億美元。 

「沒有一家公司會對高達自己全球收入 20% 的罰款數額不屑一顧。」歐盟內部市場專員蒂麗‧布雷頓(Thierry Breton)說。 

如果企業「屢教不改」,歐盟委員會有權對其展開市場調查,必要的時候可以對企業進行業務拆分,也可能會在一段時間內禁止他們收購其他公司。 

DMA 是對歐盟和成員國競爭法體系的補充,不影響原有的競爭法則。 

「在擔任歐盟競爭專員的七八年間,我學到的一件事就是,處理一些問題需要系統性的答案,也需要提高效率。」今年的西南偏南大會上,瑪格麗特·韋斯塔格在接受外媒採訪時說,如果允許非法行為存在,哪怕時間很短,競爭對手和消費者也會面臨很大的痛苦和風險。 

她期待新規能解決單一執法行動無法解決的系統性問題,透過立法來簡化歐盟以往與科技巨頭之間的纏鬥,建立公平、開放、有競爭活力的市場。 

值得一提的是,瑪格麗特·韋斯塔格還說自己正在關注加密貨幣和元宇宙。一旦等她弄清楚這些科技新物種到底是什麼,下一步可能考慮著手監管。 

左手 DMA,右手 DSA

當地時間 3 月 24 日晚,經過長達 8 個小時的三方會談之後,DMA 的最終文本出爐。 

早在 2020 年 12 月,歐盟委員會提出了數位合規與監管領域的兩項重磅法律提案,即 DMA 與 DSA。當時,歐盟內部對「守門人」的認定標準和義務範圍等內容並未達成一致。 

與最初的提案版本相比,已經定稿的新版法案有以下重點變化: 

  1. 在「核心平台服務」的範圍中,添加了網路瀏覽器、語音助理,但將聯網電視排除在外;
  2. 提高了「守門人」的認定門檻,將年收入 65 億歐元和市值 650 億歐元,分別提高至 75 億歐元和 750 億歐元,並量化了月度終端使用者和年度企業使用者的數量標準;
  3. 與 GDPR 連動,嚴格限制「守門人」跨平台合併處理資料;
  4. 提高處罰力度的上限,從全球收入的 10% 提高到 20%。 

圖解 DMA。圖片來源:歐洲理事會官網

現實中,歐盟與Google、Apple等網路大公司的反壟斷之爭,是一場場耗時漫長的拉鋸戰。歐美的反壟斷機構也一直被詬病為工作效率低下,反應太慢。 

這是因為網際網路環境下壟斷行為的認定,涉及一系列複雜的法律和經濟學分析。 具體來說,涉及如何界定相關市場,認定市場占有率和地位,企業是否存在濫用支配地位的行為,以及企業行為是否有合理的商業理由,是否造成了市場競爭的損害。 

如果涉嫌壟斷的行為既造成了一定程度的競爭損害,又有促進競爭的效果,還得綜合考量促進競爭和妨礙競爭之間,哪個作用更大,需要結合具體的商業情景和行業特性進行認定和分析。 

對反壟斷來說,不斷發生的動態變化和創新,是重要的影響因素。 

在 PC 時代,各國政府對當時的科技巨頭——Microsoft十分警惕,利用反壟斷法律對Microsoft進行持續的調查。 

進入行動網路時代,平台企業創造了一種新的商業模式,導致原有的反壟斷法律和執法工具有些滯後,跟不上科技進步和商業進化所催生的各種新業態。 

傳統 PC 時代的科技公司主要依賴技術推動,並主要服務線下傳統行業,商業邏輯相對簡單。新生的網際網路平台經濟則是深入到社會生活的方方面面,無論是使用者還是相關企業,對平台的依賴性更強。 

平台尤其是超級平台擁有巨量的使用者資料,有更強的網路鎖定效應,也更容易擁有強大的支配力和控制力,更容易利用資料操控和誤導使用者行為、濫用其支配地位打壓競爭對手、破壞市場公平競爭,因此需要監管機構進行更全方位和有力的監管。 

「DMA 新規設置了認定守門人身份的量化指標和明確的行為清單,指向性很強,且針對違法行為的處罰力度更大,將有利於推動對網際網路巨頭的案件調查,提高執法和司法的效率。」他說。 

作為 DMA 的姊妹篇,DSA 預計在今年 4 月內定稿。 

與 DMA 錨定「守門人」不同,DSA 的重點內容是嚴格監管平台巨頭利用自己掌握的龐大資料資源,定向推送線上廣告,尤其是禁止針對未成年使用者推送廣告,同時要求平台承擔更多的內容監管責任。 

新規的實際影響和執行效果還需要更多的時間驗證。歐盟委員會表示,將設立一個諮詢委員會和一個高等級的工作小組,負責法案下一階段的具體執行工作。 

一套組合拳下來,大型科技公司頭上的合乎規定的「緊箍咒」越念越緊。 

監管黑雲下,「守門人」尋求抵抗

布魯塞爾向左,矽谷向右。 

歐盟不斷升級與大型科技公司之間的反壟斷戰爭,矽谷巨頭則是一邊持續發聲抗議,一邊想方設法進行遊說。 

Meta 全球事務總裁尼克‧克萊格(Nick Clegg)在自己的專欄文章中指出,新法的一些細則「可能會導致產品的服務方式變得僵化,阻礙技術的持續進步和反覆運算」。 

Apple公司發言人稱,DMA 的部分規則可能給Apple使用者製造不必要的隱私風險和安全性漏洞,還將阻礙公司在智慧財產權方面的收入。 

Google擔心,DMA 的一些規則會阻礙歐洲的創新進程。Amazon則正在審查新規對客戶的影響,並委託研究機構進行評估。

監管趨嚴,大型科技公司面臨巨大的合規壓力。與此同時,矽谷巨頭們也在不斷遊說布魯塞爾,試圖引導立法監管的走向。 

根據歐盟研究團體——歐洲企業觀察站(Corporate Europe Observatory)公布的資料,自 2019 年底新一屆歐盟委員會成立以來,大型科技公司與歐盟官方之間,已經召開了 150 多次記錄在案的會議,涉及 103 個組織。 

不過,在歐盟官方看來,科技公司的努力遊說十分「笨拙」,也徒勞無功。眼見自己之前在白費功夫,大公司已經轉變應對策略,將注意力的重心放在如何遵守新法。 

據外媒報導,Google、Apple和Amazon的法律團隊已經在考慮,將新規的實施作為最佳化公司業務的一部分,包括創建一個新的合規部門。 

更為關鍵的是,這些公司面臨著核心業務和商業模式的調整。根據 DMA,各家的潛在變化或許包括: 

  • Apple、Google在應用程式商店建造的「圍牆花園」可能面臨鬆動,要允許 Spotify 等 App 開發者使用其他支付系統;
  • Apple要允許 iPhone 使用者從競爭對手的應用程式商店中下載 App;
  • Meta 和Google原來的線上廣告商業模式將被限制,未經使用者同意,不得依據資料資訊向其推送個性化廣告;
  • Meta 旗下的 WhatsApp,可能被要求為 Signal 或 Telegram 等競爭對手的使用者提供服務,讓他們能夠使用 WhatsApp 向別人發送和接收資訊;
  • Amazon將被禁止在服務中,使用從外部賣家收集而來的資料,為自己贏得競爭優勢。

以上列出的改變只是一部分。有外媒戲稱,這項法案的條款內容就像是矽谷競爭對手開出的「願望清單」。 

「DMA 開創了全球技術監管的新時代,結束了大型科技公司日益增長的主導地位。」定稿當晚,歐洲議會內部市場和消費者保護委員會報告員安德里亞斯‧施瓦布(Andreas Schwab)說。 

哥倫比亞大學歐洲法律研究中心主任艾努‧布拉德福德(Anu Bradford)將歐盟的立法影響稱作「布魯塞爾效應」(The Brussels Effect)。因為歐盟是世界上最大的消費市場之一,大多數跨國公司都無法忽視,更不願放棄。這給歐盟帶來了出手監管的底氣。 

另外,歐洲的法律規則也常為全球監管提供框架和樣本。例如,號稱「史上最嚴資料保護法案」的 GDPR,已經成為日本、巴西等國家的法律範本。 

放眼全球,針對大型線上平台企業的反壟斷監管,已經引起多國的注意,成為勢不可擋的治理趨勢和國際共識。資料、演算法、平台這些數位經濟領域的高頻詞,成為法律框架下擴容的焦點。 

 

回到美國,矽谷巨頭的日子也並不好過,拜登政府已經採取實際行動,並沒有對他們手下留情。 

去年,拜登任命Amazon頭號批評家——莉娜‧可汗(Lina Khan)為美國聯邦貿易委員會主席,並安排有「矽谷宿敵」之稱的反壟斷律師喬納森‧坎特(Jonathan Kanter)擔任司法部反壟斷部門負責人。 

歷史在不同的發展階段,上演著各種變與不變。回到 19 世紀末 20 世紀初,類似的事情同樣發生在新大陸。 

根據《美國四百年》一書,「老羅斯福」在入主白宮後發表演講:「很多美國人認為,被稱為托拉斯的大公司在某些功能和傾向上有害於公共福祉。這種看法並不是嫉妒心理作怪……他們發自內心地認為,企業的合併和集中雖然不應該受到禁止,但應該受到監管和合理的控制。」 

在羅斯福看來,這種觀點是正確的。當時的「托拉斯」主要集中在鋼鐵、汽車、石油等行業。 

200 多年後,財富和資源發生流轉,全球反壟斷敘事的重點對象變成了科技與網際網路——人類的新文明力量。

geekpark
作者

極客公園(www.geekpark.net)成立於2010年,是中國創新者的大本營。透過對前沿科技的觀察報告,在內容媒體、會展公關、創業服務三大業務協同發展下連結資源,讓優秀的科技新創更快速的成長。

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