公平會與高通和解案,監察院調查認為過程有重大違失、對公平會提出糾正

前年十月,公平會以高通濫用獨占為由,對高通祭出234億元的史上最高罰款。而之後又到了去年8月,與高通達成和解,除了和解前已經支付的27.3億元不記之外,之後高通就不用再繳納罰金。讓許多人都覺得此案轉變非常大,而監察院也對此案進行調查,認為公平會與高通案的和解過程有重大違失。

監委王美玉、仉桂美指出公平會主要的違失有三點:

  • 該和解內容同意高通公司所允諾與同業競爭者簽訂互不控訴契約,降低同業競爭者與高通公司洽談完整授權契約可能性,過度介入市場機制,也違反原處分書之不同意見書所堅持「競爭主管機關不應干涉契約法領域」之基本立場。
  • 此外,和解是以投資所帶來潛在效益,換掉罰鍰金額,是對於高通公司過去違法行為,以未來投資換取免罰,已屬不當聯結。
  • 而和解過程僅4個月,相較於處分作成過程2年8月,顯屬倉促,甚至是秘密進行,不符合獨立機關決策透明之要求。


監委指出,高通公司在晶片SEP專利權授權模式就是不對同業競爭者授權,而僅對手機業者授權,以維持其商業利益。對於此種授權模式,基於尊重公平會是獨立機關,本案調查並非取代公平會職權,而決定此種商業模式是否違反公平交易法,也不是介入專利權授權與否之私權紛爭,去評斷何人應對何人進行授權。

監委所調查的部分,是針對公平會已經做成處分後,又快速達成和解,這種立場轉變是否屬於恣意擅斷,而涉有違失。

監委表示,針對原處分與和解內容優劣比較,公平會表示,和解內容與原處分相當,或優於原處分,顯然未釐清原處分之內涵。原處分在認定高通違法有三個部分:

①拒絕授權競爭同業並要求訂定限制條款、

②不簽署授權契約則不供應基頻處理器及

③對特定業者以獨家交易為條件提供授權金優惠,該等作為交互作用而認定高通公司整體商業經營模式違反公平交易法。

 公平會與高通和解案,監察院調查認為過程有重大違失、對公平會提出糾正

主管機關為何不應干涉契約法領域

原處分除裁處高額罰鍰外,並要求高通公司須與晶片競爭同業及手機製造商本於善意及誠信對等原則進行協商。但基於競爭主管機關不干涉契約法領域之基本思維,對於協商內容不加干涉,以充分尊重私法自治。

而不干涉契約自由、尊重私法自治之思維在原處分之不同意見書也曾提及,甚至將高通公司商業經營模式認定屬於單純競爭問題,應留待市場機制解決,這是原處分與不同意見書最大歧見,但也充分展現競爭主管機關不應干涉契約法領域。

但是,在和解條款中,特別針對同業競爭者部分,高通公司所允諾,在未依FRAND原則授權前,不會對同業競爭者提出控訴,此即專利授權之「互不控訴契約條款」,但它並不是完整專利權授權。

監委指出,公平會同意此項和解條款後,所衍生的問題是,同業競爭者跟高通公司談判時,幾乎不可能磋商出完整專利權授權契約,因為根據和解內容,高通公司可以該和解有公平會背書為由,拒絕與同業競爭者簽訂授權契約,顯見公平會之和解已干涉並降低同業競爭者與高通公司簽訂完整授權契約之可能性。原處分與不同意見書,均謹慎而儘量避免過度介入契約法領域,卻在和解中,發生過度介入契約法領域之授權與否爭議,其違失情節重大。

 

為什麼不該以投資換取罰款?

此外,監委指出,和解另一個問題是,以投資換取罰鍰,已違反不當聯結禁止原則,罰鍰是對於過去違法行為進行裁罰,而投資則是挹注未來產業提升,兩者如果互相取代,就是欠缺正當合理關聯性。而且是否意味,未來違反競爭法之企業,只要提供足夠投資金額,即足以廢棄過去違法行為?

又根據司法院釋字第613號解釋意旨,獨立機關有提高決策透明性以符公眾監督之要求,和解過程秘密進行,顯已違背該解釋意旨。不同意見書亦曾質疑原處分未經聽證、公聽會、座談會,但在和解程序中,同樣也沒有做到符合公眾監督要求。

另從比例原則觀察,因為和解是秘密進行,所以在和解後對於高通公司之獲益,與對於其他廠商可能造成之損害,根本無從進行比較衡量,其結果當然顯失均衡。本案是公平會達成訴訟上和解之首例,卻未能展現適法專業,核有重大違失。

監委表示,公平會於107年5月9日之會議中討論是否與高通和解時,過程激烈,並於會後原處分之調查委員顏廷棟、張宏浩遞出辭呈,並不再參加與高通公司和解討論,先後於同年7月31日及8月1日辭職。監委欲瞭解該次討論過程,屢次向公平會調取該次錄音檔均未果,甚至違反監察法第27條涉有妨害國家利益始例外不予提供之規定,公平會竟以未經委員會決議為由拒絕提供監察院,核有嚴重違失。如公平會最終仍決議不予提供監察院,不排除透過聲請司法院解釋方式,解決此項憲政爭議。

另外,公平會與高通公司達成訴訟上和解係秘密進行,致令聯發科技股份有限公司等無法參加和解而無法主張權益,參考民事訴訟法102年5月8日修法後,對於訴訟上和解確定時,仍賦予權利受影響之第三人救濟機會,現行行政訴訟法則無相關機制,請司法院研議是否有修法必要。而案件相關當事人,如認為因法律制度「規範不足」而致權利無從伸張,或可考量聲請釋憲。

最後,調查報告指出,公平會在和解期間提出希望高通公司回復5G小基站與工研院合作計畫,但工研院之主管機關為經濟部,基於機關功能最適觀點,由公平會提出回復計畫,權責將難以釐清。

而且和解過程秘密進行,致使相關產業均未知悉,公平會雖表示與高通公司和解後已與經濟部、科技部成立跨部會小組,但本案調查仍發現,多數業者不清楚高通公司和解政策,顯見目前機制仍缺乏與相關產業廠商之有效溝通,允應檢討改進。

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