中美新冷戰,台灣該不該選邊站?我們與戰爭的距離有多遠?霸權間的小國戰略

中美新冷戰,台灣該不該選邊站?我們與戰爭的距離有多遠?霸權間的小國戰略

美國、中國無疑是目前最大的國家,合作?抗衡?選邊站?成為夾在兩強之間中小國家的普遍難題,台灣更是深知箇中滋味。「研之有物」專訪中研院院士、政治學研究所特聘研究員吳玉山,他從現實的國際結構出發,參照跨時、跨域案例,希望建構出貼近中小國家處境的國際關係理論,在中美陷入新冷戰的當前,提供更具開展性的思考基礎。

台灣不是特例!中小國家的共同難題

「2014 年 3 月 18 日,俄羅斯正式兼併克里米亞。當時外交部找我去開會,我一隻耳朵在聽會議內容,另一隻耳朵突然聽到不遠處立法院傳來的大聲公:『支持學生佔領立法院!』」長期鑽研國際關係的中研院特聘研究員吳玉山,說起這個驚人的巧合及背後意義。

原來,太陽花學運與俄國兼併克里米亞就在同一天!

兩起事件皆反映出小國身處兩強夾縫,面臨困難抉擇的國際處境。他以烏克蘭在歐洲、俄羅斯之間搖擺,最終國家四分五裂為例,談起研究初衷:面對強權擠壓,小國究竟有什麼選擇?台灣能否建構自身的國際關係理論?

吳玉山指出,傳統國際關係理論多半環繞著大國,談的是對等關係,中小國家要運用時便會發現難以切合。不過,從人口、經濟發展等各角度來看,台灣其實並不小,屬於中等國家,「之所以有小國的感覺,是因為我們面對中國大陸。」

中小國的外交特色是「不對等」。小國置身在權力不對稱處境,需要一套更適切的框架,尤其台灣同時面對中、美兩大強權,應抗衡或合作?又該如何運用?吳玉山自現實的國際結構出發,綜觀東歐、亞洲,追溯千百年的歷史,他強調,我們需要建構宏觀、全面性的理論,不只適用於兩岸,也能普遍解釋其他中小型國家。因為,台灣面臨的困境絕非獨一無二。

「台灣不是特例,歷史、當前多數國家的處境都和我們一樣艱辛,被迫夾在兩個大國間選邊站。」

若由此思索台灣的生存之道,理論視野就能變得更開闊,不只侷限台、美、中。我們和多數國家有著共同的煩惱、苦水,得以牽繫起外交經驗。

台灣面對的不只是兩岸關係,而是在更大的戰略三角關係下,同時承受兩強對峙的壓力。在中美新冷戰越趨劇烈的當前,這也是中小國家感同身受的普遍困境。 圖片來源:iStock

好麻吉?避險者?調情高手?小國的選擇困難

中小國的國際選擇大致可分為三種:樞紐、避險與夥伴。

「樞紐」(pivot)是處在兩強之中保持等距關係,不斷擺盪來獲取最大利益,但也可能被兩強施壓懲罰。如同周旋在追求者間,有機會感受熱烈追求,也會引火上身。

「避險」(hedging)則是不想承受高風險,也不願完全和誰綁在一起,同時與兩強交往與防範。雖然明顯親近其中一強,但也和另一強交好、改善關係。好處是保持一定獨立性,壞處是沒有絕對的安全保證。

「夥伴」(partner)完全與一強權同陣線,扮演好麻吉。大國會罩小老弟,因而有最大的安全保障,但另一方面因為已經「死會」,失去斡旋籌碼,很可能被視為理所當然,甚至遭到大國出賣。

兩強之間中小國的戰略選擇:夥伴、避險者、樞紐。若以金融方式比擬,樞紐就像股票甚至期貨,高風險高獲利;避險者則是基金;夥伴為定存,不用擔心賠本,低風險也低獲利。 資料來源:吳玉山圖片美化:林洵安

吳玉山認為,中小國家多半希望採取「避險者」的策略,更符合自身利益,但在強權壓力下未必能如願。

像是新加坡總理李顯龍日前在《外交事務》季刊(Foreign Affairs)發表近 4 千字長文,同時在臉書陳述亞洲國家夾在美、中間的困難。李顯龍呼喊的正是許多國家的心聲:「不選邊,可以嗎?」

海洋聯盟(美國、歐盟)與大陸聯盟(中、俄)的對峙,分別在東亞、東歐形成兩條戰略斷層線。位在斷層線上的中小國家,在戰略三角關係中大約可扮演五種角色。資料來源:吳玉山

法理、認同與經濟,牽動台灣外交敏感神經

只是,國家要踩在哪個戰略位置,並非全然自由的選擇題。

一般理專可以根據客戶的風險承受度,建議方案;但外交戰略卻複雜許多,不只要考量外部風險、國際壓力,還牽涉國內政局與多重因素的交互作用。以台灣來說,牽動外交的國內因素大致可分成:法理、認同、經濟。

「法理」觀點切割出藍綠基本界線。藍營秉持 1912 年以來一脈相承的中華民國法統。綠營則對此提出挑戰,其中一派接受現在的中華民國,但認為這不是 1949 年以前的中華民國;另一派則主張改名成「台灣」。法理態度的立場差異,一定程度已決定和對岸的互動關係、能選擇的位置軸線。

「認同」則會不斷變動,也是重要的國內因素。台灣民眾的國家認同大致以 1994 年「千島湖事件」為分隔,「我是中國人」的認同逐漸下降。陳水扁執政時期,「我是中國人也是台灣人」的雙重認同增加。直到馬政府時代,「我是台灣人」的認同超越了雙重認同。

1994 年後「中國認同」下降,部分「中國認同」者流向「雙重認同」,開啟「雙重認同」與「台灣認同」的競爭。由於挹注效果逐年下滑, 2008 年後「台灣認同」成為主流。 原始資料、圖片:政治大學選舉研究中心圖片美化:林洵安

「經濟」層面原本是藍營勝場,強調追求經濟必得瞄準最大市場,和對岸密切往來。但馬英九執政後,民進黨發展的新論述主張,與對岸做生意實際上只讓少數產業、老闆獲利,對多數勞方沒有助益。粗略來說:市場派傾向與對岸交往,立場偏藍;重視分配者偏綠,年輕世代多數經濟較弱勢,因此綠營訴求得以打中年輕族群。

這三個向度呈現了台灣的政治競爭,相應也形成不同的對中策略。可以說,

國家決定外交戰略時,並非處在真空情境,而是面臨多重限制與考量,很難如同一般經濟投資可純粹由獲利來決定。

吳玉山舉例,台灣雖然不為美國正式承認,但在美中間一向親美,採取「美國夥伴、對中抗衡」的角色。到了馬政府的時期,曾試圖轉向「避險」策略,主張「親美、和中」,但是很快在國內受到極大的政治壓力,最後政黨輪替,避險策略無以為繼,而蔡政府也隨即轉回原來的美國夥伴策略。

從這個經驗來看,是否接受一中原則、台灣社會的認同趨勢、對兩岸經濟高度整合的正反聲浪,都會左右執政者的國際策略。避險路線曾經在台灣短期推動,但很快又滑回美國「小老弟」。

與大國保持距離才是生存法則

「中小國的國際選項會受到內部局勢制約,而且常處在變動中。」吳玉山分析。

2020 總統大選後,國民黨黨主席江啟臣提出「九二共識是歷史事實」,事實上,這幾乎是蔡英文剛上任時的論述。由此來看,江啟臣採取了類似 2016 年蔡英文的立場,想抓住年輕選票;而 2020 年的蔡英文已不再談九二共識的歷史事實,將九二共識等同於一國兩制,更往聯美抗中的方向靠攏。換言之,

不僅國內局勢會影響外交戰略,這些政治立場也相互牽制、推進,位置充滿變數。

台灣夾在中美之間,兩端可以分別用 0(最靠近中國大陸) 與 10(最靠近美國)來表示,如今蔡政府不斷趨近美國,從原本 8 分往 9 分來靠攏。吳玉山指出,若走回 8 分,對美國來說差別不大,但對中國卻別具意義。本土性強的蔡政府不會被指為賣台,更有空間選擇往「避險」靠近,因為「與大國保持一定的距離」是較安全的生存法則。

此外,台灣雖為美國的海洋聯盟夥伴,卻非正式成員,其地位也沒有獲得承認,這樣的邊緣位置並沒有保障,必須時時戒慎警惕。

川普不循常規的風格,宛如不定時炸彈,2019 年川普致電烏克蘭總統澤連斯基以軍事援助施壓,要求調查政敵拜登及其子在當地的商業活動,認為涉及腐敗的政商關係。此事曝光後,引發國會彈劾。吳玉山認為,美國大選會放大川普難以捉摸的特質,最好等選後再決定外交策略。 圖片來源: The White House from Washington, DC / Public domain

 

失敗的樞紐策略:四分五裂的烏克蘭

在國內外因素交互作用下,中小國的國際決策可謂「步步驚心」,每一步都可能推倒一張骨牌,引發連鎖反應。2014 年的烏克蘭就是血淋淋的例子。

90 年代烏克蘭獨立後,位處於新的「戰略斷層帶」。國際上,烏克蘭夾在俄羅斯及歐洲間;在國內,烏克蘭東西兩邊從語言、文化與政治認同,長年存在鮮明差異。

東邊居民多講俄語,政治、文化認同偏向俄羅斯;西邊講烏克蘭語,親近波蘭與歐洲。烏克蘭政府歷年隨著大選結果,在親歐與親俄間輪流擺盪。直到 2014 年,這個平衡被打破了。

總統亞努科維奇(Viktor Yanukovych)為出身東邊的親俄派,眼看國內經濟惡化,他一方面想靠向歐洲,又無法抗拒俄羅斯,兩邊搖擺「拋媚眼」。為了阻止烏克蘭入歐盟,俄羅斯端出金援、天然氣施壓利誘,成功讓亞努科維奇臨陣變卦。但這項決策引發親歐派民眾強烈反彈,首都基輔、西邊大城掀起大規模示威。結果政府開槍鎮壓,流血衝突越演越烈,超過百人喪命。

此時,俄羅斯遂以保護俄裔居民名義,出兵烏克蘭南邊的克里米亞。最終,克里米亞舉行公投決定脫離烏克蘭、投向俄羅斯懷抱,東烏克蘭另兩個省(頓內次克、盧漢斯克)的大部分地區則自行獨立,成立親俄的政權。

脫烏入俄的克里米亞位處黑海要塞,獨立的東邊兩省是產煤鐵的工業重鎮。一夕之間,烏克蘭不僅國家四分五裂、傷亡無數,還失去重工業與戰略要地。俄羅斯甚至建造了跨海大橋,直接從俄羅斯連接至克里米亞。圖片來源:Google map圖片美化::林洵安

「中世紀時,烏克蘭與俄羅斯曾是一個共同的國家,倘若烏克蘭完全納入西方,對俄羅斯來說這牽涉歷史民族情感,等同於被侵門踏戶,撕裂東斯拉夫民族。」吳玉山將視角轉回台灣:「我們完全可以想像,對岸很可能也是這麼看待台灣。」

中小國想穩居樞紐或避險角色並不容易,烏克蘭顯然是前車之鑑。在兩大強權擠壓下,執政者試圖站穩「樞紐」位置,卻因為一系列錯誤操作,最終國家走上分裂動盪的命運。

跨越時空的小國求生記

強權衝突下的小國,台灣不是唯一,當代也絕非特例。

除了「同時跨域」的烏克蘭、東歐各國,吳玉山與指導學生還挖掘更多「跨時同域」、「跨時跨域」的歷史對照,希望有系統地進行案例研究。

漢朝與匈奴爭雄,讓烏孫、大月氏左右為難。西域小國夾在唐朝、突厥間,明、清間的朝鮮,皆是過往借鑑。其中,吳玉山特別舉出一場古希臘經典戰役。西元前 416 年,雅典與斯巴達交戰爭霸,雅典出兵脅迫米洛斯,留下著名的「米洛斯對話」(Melian Dialogue)。

米洛斯與台灣類似,夾在兩強中生存,民族上親近斯巴達,經濟上則與雅典所主導的海權陣營密接,因此希望保持中立。雅典為了威震愛琴海各島國,維護其海上霸權,乃對米洛斯進行軍事威脅並發出最後通牒,要求米洛斯加入雅典的海權陣營,並對其納貢。米洛斯則表明自己並非雅典之敵,又訴諸普世價值與正義道德,強調雅典的無理脅迫將造成其他愛琴海島國的叛離,還說米洛斯為了國家榮譽而戰,仍有機會取勝,而斯巴達也有可能跨海來助等。

然而,雅典一一駁斥,聲稱推動世界運轉的唯有實力,大國決定一切、小國只有順服,在雅典的絕對軍事優勢之下,米洛斯只可能戰敗。最終米洛斯拒絕屈服,而遭到雅典滅國,男丁全遭屠殺,婦幼淪為奴隸。

這段千古流傳的歷史紀錄,讓吳玉山心驚膽跳,把任何大國與中小國代入「米洛斯對話」都能適用。換言之,殘酷的國際現實從古至今並無多大改變。

吳玉山娓娓道出充滿現實焦慮的研究關懷:「我希望跨時空找出類似案例,歸納整理出通則、教訓,才能成為台灣處理問題時的知識基礎。」

我們與戰爭的距離有多遠?

回到 2014 年 3 月 18 日那天,烏克蘭暴亂未平,俄羅斯正式兼併克里米亞。其後,吳玉山被緊急找去外交部,研商台灣如何對應表態;而也就在同一時刻,太陽花抗爭突然爆發。

台灣、烏克蘭宛如隔水倒影,在奇妙的歷史巧合下,映照出相似的小國處境。兩國同樣夾在大陸強權、海洋聯盟間,被迫選邊;國家仰賴西方維持安全,經濟卻又各別依賴中、俄;國內長年存在著認同、歷史文化分歧。

這些相似,讓烏克蘭彷彿是我們的「警世寓言」。「當下非常震撼,深深感到台灣不能走上烏克蘭的路……」吳玉山回想當時的心情。不過他也隨即冷靜下來分析,兩岸簽署「服貿協定」遇阻,這與烏克蘭欲加入歐盟而激怒俄羅斯的情況不同。前者是一個經濟協議破局;而後者是可能加入一個敵對的聯盟,所引起的大國反應當然更為嚴重。

然而,未來若美國開出條件讓台灣有可能逐漸重回國際,必定劇烈地刺激對岸,屆時該如何面對?如何擬定因應戰略?台灣得做好準備。

台灣位處緊繃的「戰略斷層線」,稍一大意就可能失控墜落。吳玉山直言,從學術角度來分析這很有趣,但現實中其實危機重重。

「決策者必須很冷靜,也要有足夠的知識理論做判斷。」他語重心長地說:

我們不像大國有犯錯的餘裕,台灣夾在兩強之間,得像惡水行舟一般非常小心,才能避開一邊的礁石與另一邊的漩渦。

「我希望把國際關係理論與我們國家的處境,聯繫起來。」吳玉山提起研究關懷,除了補足傳統理論的不足,更重要仍來自強烈的現實焦慮。他直言,國際關係是「生死存亡」,需要更多研究能量投入,才能從宏觀視角為國家的下一步累積知識基礎。 攝影:林洵安

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